Repensar la política industrial en América Latina y el Caribe: no se trata del qué se produce sino del cómo se produce

8 de abril de 2026

Andrés Zambrano, Senior Economist, Office of The Chief Economist for Latin America and the Caribbean, World Bank.

Doctorado: Universidad de California, Los Angeles (UCLA).
Pregrado y maestría: Universidad del Rosario.

Página personal: https://sites.google.com/site/andreszam/

Sobre la iniciativa voces: https://economia.uniandes.edu.co/voces

Durante décadas, hablar de política industrial en América Latina y el Caribe (ALC) era tabú. La política industrial se asociaba con el proteccionismo que derivó en industrias poco dinámicas y la inestabilidad macroeconómica de los 80s, después de la estrategia que se denominó industrialización por sustitución de importaciones. Esto llevó a un cambio de rumbo en los 90s hacia la liberación de los mercados y a un menor rol del Estado ante el sentimiento general de que los fallos del gobierno serían peores que las fallas de mercado que la política industrial debía corregir. Con la crisis financiera de 2008-2009, la transición energética, cadenas globales más frágiles y una nueva carrera por tecnologías críticas, los gobiernos fueron más abiertos en el uso de la política industrial, algunos con el rótulo de desarrollo productivo para evitar su demonización, para orientar inversiones, reducir vulnerabilidades y acelerar transformaciones productivas.

Sin embargo, en ninguna de estas aproximaciones al desarrollo económico ALC ha sido capaz de aumentar su productividad; por el contrario, se ha rezagado frente a otras economías en desarrollo del este asiático y no ha podido cerrar la brecha frente a economías desarrolladas. El informe reciente de la Oficina del Economista Jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, Revisitando la Política Industrial: opciones estratégicas para la actualidad (Maloney, Vuletin y Zambrano; 2026), argumenta que una política industrial efectiva debe verse como una política de aprendizaje que fomente la innovación.

¿Por qué vuelve el interés por la política industrial?

Hay tres motivos principales. Primero, la frustración con tasas de crecimiento bajas y la baja creación de empleo de calidad ha llevado a cuestionar el rol “minimalista” del Estado en la estrategia productiva. Segundo, la transición energética abre oportunidades (y presiones) para reconfigurar matrices de producción y ALC posee los recursos naturales para hacerlo. Tercero, la pandemia y los conflictos mostraron que depender de pocos proveedores o de cadenas muy largas de valor puede ser costoso. En ese escenario, la política industrial reaparece como un conjunto de herramientas para coordinar, acelerar aprendizajes y reducir riesgos.

Pero para no caer en errores del pasado, una buena política industrial no empieza con una lista de “sectores ganadores”, sino con un diagnóstico sobre la falla de mercado que justifica la intervención del Estado. Entre estas están las fallas de coordinación (empresas no innovan si es incierto quién les compraría), bienes públicos (infraestructura, estándares, seguridad), mercados incompletos (financiamiento para innovar) o externalidades (conocimiento). Identificar de esta manera el problema ayuda a elegir instrumentos, fijar metas verificables y evitar subsidios permanentes sin resultados (Fernandes y Reed, 2026).

Política industrial como política de aprendizaje

Una vez la falla de mercado es identificada, no basta con elegir qué se produce, importa también cómo se produce. La historia regional está llena de episodios donde la falta de capacidades para adoptar y adaptar tecnología dejó a sectores rezagados. Por ejemplo, Maloney y Zambrano (2021) muestran cómo la industria del cobre en Chile, que era líder global al principio del siglo XIX, se estancó frente a la industria estadounidense y japonesa décadas después porque no adoptó nuevas tecnologías. Aunque en la región también existen casos exitosos para aprender qué funciona. Antioquia, que comenzó su desarrollo con la explotación de oro como muchas otras regiones, se distinguió al incorporar tecnologías de frontera mediante la asociación con compañías británicas y luego creando su propia Escuela de Minas en 1887. Esto sirvió de base para generar un espíritu empresarial que luego se volcó a la producción del café, la industria textil y ahora tiene una matriz cada vez más diversificada.

Si la política industrial tiene sentido hoy, es como política de aprendizaje: un conjunto de apuestas informadas para incorporar tecnología, mejorar la gestión, elevar la productividad y diversificar mercados, con mecanismos claros para corregir rumbo cuando algo no funciona. Así, una estrategia moderna para ALC debe combinar cuatro ingredientes:

1) Construir capacidades para la creación de empleo

Fortalecer la calidad de la educación en todos los niveles y ampliar el apoyo gerencial para aumentar el flujo de emprendedores capaces. Ampliar las capacitaciones de ciclo corto, alinear los programas de formación laboral con las necesidades del sector privado y actualizar las regulaciones laborales para proteger a los trabajadores y apoyar el crecimiento empresarial.

2) Facilitar la toma de riesgos creando un ambiente dinámico para los negocios

Desarrollarse es apostar: invertir en I+D, adoptar tecnología, entrar a nuevos mercados. Eso implica riesgo, y por eso la gestión y el financiamiento importan. En muchos países de la región los mercados de capital son poco profundos y las empresas tienen pocas herramientas para experimentar. Aquí la política industrial puede ser “arquitectura” más que subsidio: garantías, fondos de coinversión, agilizar la resolución de disputas y modernizar las leyes de quiebra para mejorar la asignación de capital y proteger a los acreedores y a los emprendedores. También es importante eliminar los subsidios distorsionantes, reformar los impuestos para impulsar la inversión e invertir en infraestructura logística, energética y digital para reducir las barreras de entrada.

3) Aprovechar la apertura: competir y aprender de la frontera internacional

Integrarse al mundo sigue siendo central. El comercio genera economías de escala y la interacción con firmas extranjeras, ya sea a través del comercio, inversión o intercambios, genera acceso a tecnología de frontera. La apertura también es necesaria para estimular la innovación y escapar la competencia; sin embargo, para poder hacerlo puede ser necesario un apoyo transitorio con metas medibles para acercar las firmas a la frontera tecnológica y empresarial como se muestra en Maloney, Zambrano y Zavala (2026). Precisamente el éxito de los milagros asiáticos consistió en combinar apoyo selectivo con apertura, como mecanismo de disciplina competitiva, para construir capacidades tecnológicas.

4) Fortalecer el Estado: capacidad para elegir, implementar, evaluar y finalizar apoyos

Cuando el Estado no cuenta con capacidad técnica y autonomía frente a intereses particulares, los instrumentos terminan capturados. En las últimas décadas, diversos indicadores de buen gobierno del Banco Mundial en ALC han mostrado retrocesos, particularmente en capacidades esenciales para el diseño de políticas productivas más eficaces. Los gobiernos subnacionales podrían reconocer y resolver mejor las fallas de mercado, pero la variabilidad de sus capacidades puede socavar los esfuerzos de descentralización. 

Mirando hacia adelante

El regreso de la política industrial no debería leerse como nostalgia proteccionista, sino como una respuesta pragmática a un mundo distinto y a una región que necesita resultados. Para crecer más y mejor, ALC debe transformar su estructura productiva y, sobre todo, su capacidad de aprendizaje: habilidades, tecnología, gestión, instituciones y financiamiento, orientado a la apertura y con un Estado que coordine sin que lo capturen. En tiempos de transición energética y reordenamiento global, aprender a apostar mejor puede ser la diferencia para dinamizar una productividad que ha estado estancada por tanto tiempo.

Bibliografía:

Fernandes A., and T. Reed. 2026. Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century. Policy Research Report. World Bank.

Maloney, W. F., and A. Zambrano. 2021. “Learning to Learn: Experimentation, Entrepreneurial Capital, and Development.” Policy Research Working Paper 9890. World Bank

Maloney, W. F., A. Zambrano, and L. Zavala. 2026. “Trade Policy for Human Capital Development” Mimeo

Maloney, W.F., G. Vuletin y A. Zambrano; 2026. Revisitando la Política Industrial: opciones estratégicas para la actualidad. Panorama Económico de América Latina y el Caribe. Washington, DC: Banco Mundial.