El gobierno anunció que presentará la ya impostergable reforma tributaria. La reforma debe solucionar un desequilibrio fiscal cultivado de tiempo atrás, del que hablamos en esta Nota Macroeconómica, agravado tanto por las necesidades de gasto público impuestas por la pandemia como por las dificultades para recaudar, también surgidas de ella. También debe dar progresividad a un sistema tributario que acentúa la desigualdad en lugar de mitigarla, así como balancear la carga de la tributación directa que hoy recae desproporcionadamente sobre las empresas en lugar de las personas de alta capacidad económica. Y el gobierno busca, con acierto, que también ayude a mitigar las mayores necesidades sociales que ha dejado la crisis del COVID19 y las deficiencias de nuestras redes de protección social que la pandemia dejó al desnudo. En lo estructural, además, resulta imposible desligar las reglas de juego tributarias de la alta informalidad laboral y empresarial y del bajísimo cubrimiento pensional.
Autores: Marcela Eslava, Marc Hofstetter, Andrés Zambrano, con comentarios de Andrés Álvarez, Oscar Becerra, Leopoldo Fergusson, Jimena Hurtado, Oscar Nupia, David Pérez, Jorge Tovar y Hernando Zuleta.
Descargue la versión en PDFLa reforma, por tanto, debería ser integral. Es indispensable que la reforma traiga un incremento neto positivo del balance fiscal, tasado en “al menos” 1.5% por el Comité Consultivo de la Regla Fiscal en el comunicado de su más reciente reunión. Pero no habría justificación para un incremento de impuestos que siga financiando subsidios a quienes no lo necesitan y que no ayude a extender la protección social a quienes sí dependen de ella, pero no la tienen. Debe entonces robustecer las redes de protección, asegurar la focalización de los programas sociales en la población de bajos ingresos, y garantizar un incremento significativo del recaudo tributario, bajo en comparación no sólo con otros países sino con las necesidades que la sociedad quiere solucionar. Lo bueno de tener ese robustecimiento de la protección social dentro de la misma reforma que ataca el componente tributario es que se conjura el mayor peligro de las reformas que se preocupan sólo por lo social: que prometan lo incumplible porque no aseguran su financiación.
¿Qué tanto de esto tiene la propuesta del gobierno, la “Ley de Solidaridad Sostenible”? Aunque por ahora sólo conocemos los pilares de lo que se presentará, y en este caso el diablo sí que puede estar en los detalles, analizamos aquí el espíritu de lo presentado:
1. El componente social
La propuesta del gobierno contempla una garantía de ingreso mínimo que reúne las transferencias de Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor, más la perpetuación del programa de ingreso solidario implementado durante la pandemia y el monto de subsidio de la tarifa de energía y gas. El paquete estaría dirigido a personas en situación de pobreza o pobreza extrema, identificadas a través de sus puntajes de SISBEN.
Desde la Nota Macroeconómica habíamos ya discutido las razones por las cuales sería útil implementar un programa de renta mínima garantizada. Más allá de su evidente impacto positivo en el bienestar de los hogares receptores de unos ingresos adicionales, la garantía de un cierto piso de ingreso permite a los receptores búsquedas de empleo más sosegadas y que redunden en un mejor calce con los empleadores, o dedicar tiempo a elevar su nivel de educación para mejorar su perfil profesional. También permiten reemplazar regulaciones y programas que buscan garantizar un cierto nivel de vida pero lo hacen generando exclusiones de poblaciones que sí necesitan el apoyo estatal, como es el caso de formas de protección ligadas a la formalidad (cesantías, pensiones, cajas de compensación familiar, incluso el salario mínimo). Y consolidar programas hoy fragmentarios. Finalmente, un sistema de ingreso mínimo podría obligar a robustecer las capacidades del Estado para monitorear los ingresos de las personas para garantizar una adecuada focalización y actualización de la misma. ¿Hasta dónde llegará esta reforma en alcanzar estos beneficios de un ingreso mínimo?
En cuanto a la ventaja de reemplazar programas que generan exclusión por unos más incluyentes y mejor focalizados, no es claro que la actual propuesta avance en esta dirección. Lo haría si, por ejemplo, se incluyera en el paquete de ingreso mínimo una transferencia mucho más robusta para los adultos mayores que hoy no cuentan con cobertura pensional, que son la inmensa mayoría. Y si se abriera la puerta para que en el futuro se reemplace parte de la pensión hoy dependiente de contribuciones surgidas del trabajo formal por una transferencia directa financiada con impuestos generales. Algo de este espíritu hay en una propuesta reciente de Fedesarrollo, aunque en esta se sugiere también eliminar por completo las contribuciones obligatorias de empleadores, cosa que encontramos inconveniente. Robustecer el ingreso mínimo para mejorar el cubrimiento pensional y hacerlo menos distorsivo en contra del trabajo formal requeriría financiación, cuyas fuentes discutimos en la siguiente sección.
La consolidación de programas en un solo paquete de ingreso mínimo, por su parte, es necesaria para evitar redundancia y ayudar a garantizar la sostenibilidad de unos programas que pueden ser muy onerosos para los contribuyentes si en cada reforma se consideran de manera independiente. También lo es para evitar mayores costos administrativos derivados de la fragmentación y aprovechar las ventajas de la información consolidada. Las virtudes de esta consolidación, sin embargo, dependen de que se pueda condicionar los montos entregados por la presencia de niños y jóvenes a su asistencia escolar y participación en programas de formación y entrenamiento. Los programas existentes tienen estas condiciones, que han demostrado tener efectos positivos en la creación de capacidades que permitan a los más jóvenes construir proyectos de vida independientes de la asistencia pública. No es claro qué tanto la reforma pretende avanzar en la dimensión de consolidar pero sería clave hacerlo.
El paquete unificado también debería incluir el monto correspondiente a los subsidios de servicios públicos. Hay indicaciones de que el gobierno quiere moverse en esta dirección. Ya se había sugerido desde la Misión de Transformación Energética que estos subsidios se focalizaran hacia hogares con bajos puntajes del Sisbén en lugar de a través del sistema de estrato. El sistema de estratos hoy subsidia a casi el 90% de los hogares del país, con la implicación de unos evidentísimos y elevados errores de inclusión: subsidiamos a muchos que no lo necesitan. También planteó esa Misión que fuera el gobierno, en lugar de las empresas prestadoras del servicio a través de una reducción de las tarifas, quien lo entregara a las familias.
Incluir el monto correspondiente a estos subsidios en el paquete de ingreso mínimo que se entregaría directamente a los hogares tendría la ventaja de aprovechar la focalización que ya existe para otros programas sociales, eliminando los muy marcados errores de inclusión. Aunque entregar ese monto en dinero daría a los hogares flexibilidad para decidir el mejor uso de los recursos subsidiados, lo que consideramos una ventaja, se puede también considerar entregar esta porción en la forma de cupos de destinación específica a los servicios públicos, si es que el equilibrio político determina que esa condicionalidad es prioritaria. Una correcta focalización, además, permitiría ahorrar importantes recursos. Manteniendo los niveles de subsidio promedio actuales, pero restringiendo la población beneficiaria al 40% de hogares con menores ingresos, como parece plantearlo la propuesta del gobierno, el ahorro podría llegar a cifras cercanas al 0.1% del PIB (1 billón de pesos) si se mantiene la sobretasa a los usuarios que hoy la pagan. Esos son recursos que, como se dijo, hoy llegan a hogares con niveles de ingresos que no requieren ese apoyo, pues cerca del 90% de hogares es receptor.
Para que el componente social de esta reforma consolide sus beneficios, será fundamental una correcta focalización y la perspectiva de una adecuada y permanente actualización de la misma. Idealmente el país llegará al punto en que los ingresos de todos los colombianos estén registrados en un sistema único de declaración de renta, que permita, sobre la base de información comparable, identificar el grupo de personas que pueden transferir ingresos y el de los que necesitan recibir esas transferencias. Entre tanto, Colombia cuenta con el sistema de clasificación SISBEN y la reforma se propone utilizarlo. Idealmente, los montos transferidos deberían ser decrecientes en el ingreso predicho por el SISBEN IV (en lugar de saltar abruptamente en el punto de corte de una categoría) y deberían llegar con certeza a familias en condición de pobreza, actualmente cerca del 40% de la población, y tal vez a otras vulnerables en la transición hacia el desmonte de subsidios a esos segmentos. Que no haya saltos grandes en las ayudas en puntos de corte específicos del ingreso predicho por SISBEN atenúa incentivos perversos. En particular, tener un único umbral para recibir subsidios genera incentivos como el subreporte, la informalidad o la inactividad: personas que no aceptan empleos o los reciben de manera informal para no perder subsidios.
Además, el nivel de ingreso predicho SISBEN a partir del cual un hogar es beneficiario debe estar atado a indicadores sociales y variar sobre el tiempo. Por ejemplo, el nivel de corte podría calcularse cada año como el nivel que garantiza que el porcentaje de beneficiarios sea igual a los porcentajes de vulnerabilidad o pobreza identificados por la última medición del DANE. Esta flexibilidad permitiría que el subsidio se pueda cambiar en momentos de crisis económica, convirtiéndolo en una herramienta de aseguramiento automática. Aseguraría también que la protección deje de llegar a aquellos que dejaron de necesitarla en momentos o periodos de mejora social estructural. Esto evitaría que se repita la coincidencia de una profunda reducción en la tasa de pobreza con una gran ampliación de la cobertura de subsidios a hogares en los niveles de ingreso más alto de la sociedad, tal y como se vivió en las tres últimas décadas con el sistema de subsidio a la demanda de servicios públicos.
2. Componente tributario
Colombia tiene un muy bajo nivel de recaudo tributario, en términos comparativos y para las necesidades que la sociedad se ha propuesto cubrir desde el gobierno y reflejadas en la Constitución Política y sus desarrollos. Al sistema le falta progresividad, concentra demasiado la tributación en empresas y es extremadamente complejo. Algunos principios que la reforma debería defender son
- Acotar lo máximo posible las exenciones y excepciones en las rentas de personas naturales y jurídicas;
- Es necesario ampliar significativamente la base de declarantes en personas naturales.
- El impuesto marginal que se empieza a cobrar luego de ese corte debe ser más bajo de lo que se ha propuesto por varios analistas recientemente (19%): para evitar saltos muy grandes que inviten a la evasión, es mejor comenzar con tarifas bajas del orden de 10%.
- Dos personas con los mismos ingresos deberían tributar igual, sin importar cuál es la fuente de esos ingresos. En consecuencia, las pensiones y las rentas de capital de los hogares, incluyendo los dividendos pero sin limitarse a estos, deberían tener tratamientos similares a las rentas laborales.
- Dos empresas con utilidades iguales deberían tener que pagar la misma cantidad de impuestos.
- Parte del recaudo adicional futuro debería permitir una disminución gradual del impuesto general de renta de personas jurídicas, que en el mediano plazo favorecería la competitividad de las empresas en un contexto de competencia internacional.
- Apoyo a los impuestos verdes y a los alimentos no saludables.
Cinco comentarios sobre las ideas circuladas por el gobierno:
- La reforma recaudará más impuestos. Esto es indispensable porque las finanzas del gobierno tal y como están sencillamente no son sostenibles, y lo serán aún menos al extender el programa de ingreso solidario incorporándolo a la renta mínima. Pero un incremento de impuestos siempre golpea el bolsillo de muchas personas, y en este caso lo hace en medio de una crisis económica inédita. No sólo será fundamental que el gobierno sepa comunicar lo indispensable de esta reforma para garantizar los positivos impactos sociales que los colombianos queremos, sino que los tiempos de implementación de los nuevos recaudos deberán estar acordes con los de la recuperación. En términos de sostenibilidad fiscal, esta reforma deberá traer la promesa creíble de sostenibilidad de largo plazo, en lugar de pretender cerrar la brecha fiscal de manera inmediata.
- La reforma que tramitará el gobierno planea un diseño progresivo del impuesto a la renta para personas jurídicas, con tarifas que comienzan en 24% para empresas pequeñas hasta llegar a la tarifa máxima de 30%, y una exención del 10% para aquellas que usen factura electrónica. Queremos llamar a la precaución con el uso de los impuestos corporativos progresivos pues pueden ser problemáticos en el largo plazo, y más bien implementar dicha progresividad a través de los impuestos a los dividendos. Por un lado, los impuestos corporativos terminan penalizando el éxito empresarial: las mejores empresas pagan más. Así, los impuestos progresivos a las empresas se convierten en un desincentivo al crecimiento y el éxito empresarial. Por otro lado, buscando no superar umbrales que los hagan pagar mayores tarifas, las empresas podrían buscar estructuras corporativas que dividan las empresas en varias ramas o podrían evitar fusiones y adquisiciones que habrían redundado en mejoras de productividad.
- La reforma propondrá, al parecer, ampliar la base de productos que pagan IVA, compensando por su pago a los hogares de menores ingresos. Cualquier ajuste tributario que recaude los recursos necesarios requiere de incrementos en la base del IVA pues ningún otro tributo tiene la misma capacidad de recaudo. En adición, aunque la existencia de tarifas diferenciales o exenciones de IVA para bienes básicos buscan proteger a los hogares más pobres, que dedican una altísima proporción de su ingreso a estos bienes, la mayor parte del recaudo que se pierde por este concepto proviene de los hogares de ingresos altos, cuyo nivel total de gasto y propensión a comprar en establecimientos formales son mayores. Una reforma que logre compensar adecuadamente a los hogares de bajos ingresos pero obtener el recaudo de los de altos ingresos es ideal. La última reforma tributaria aumentó el IVA para algunos productos de la canasta familiar, devolviendo $76.000 pesos bimestrales a algunos hogares de bajos ingresos. Con la pandemia el gobierno aceleró esa implementación y mostró que era posible dicha devolución. Sin embargo, en el 2020 esta transferencia fue realizada solamente a un millón de hogares, mientras que los hogares pobres se estiman en cerca de 4 millones, y si se añaden los vulnerables se llegaría a 7 millones. Sin duda, de aumentarse el IVA deberá acompañarse de una política mucho más agresiva de devolución que garantice al menos la cobertura de todos los hogares en situación de pobreza.
- El gobierno ha optado en su propuesta por un impuesto al patrimonio de las personas naturales permanente, deducible del impuesto de renta.
- En las propuestas que han circulado no queda claro si el impuesto es marginal. Debería serlo: por ejemplo, si el umbral es de 3000 millones, solo los recursos por encima de ese umbral deben ser gravados. Eso reduce los incentivos al subreporte y lima la injusticia de gravar dos patrimonios muy similares (uno por encima y otro por debajo del umbral) de manera muy distinta.
- ¿Por qué es deducible de renta? ¿Y para qué sirve poner este impuesto si lo que entra al gobierno por este lado se le quita por el otro? Un argumento a favor de esta figura, es que guarda similitudes con el impuesto a la renta presuntiva y puede cargarse con más fuerza sobre capitales ociosos. Sin embargo, la Comisión de marras llamó la atención sobre tarifas altas que obligaban a volver algunos impuestos deducibles de otros, enmarañando el sistema. Mejor tener tarifas bajas, marginales y progresivas, pero sin posibilidad de deducciones.
- Los anuncios hechos a la fecha hablan de cobrarlo a partir de patrimonios de 5000 millones o más. Esa cifra es muy alta. Combinado con tarifas que sean marginales, como se explicó anteriormente, se podría cobrar desde 3000 millones.
- Las pensiones actualmente no son gravadas. El gobierno propone una reforma tímida: que tributen a partir de 7 millones. En nuestra opinión deberían tributar igual que cualquier otro ingreso laboral. La aplicación del dicho cambio, para no reducir de un tajo los ingresos de los pensionados, podría diferirse en el tiempo.
A manera de cierre
Desde esta esquina de la academia invitamos a los diferentes sectores del país a participar en el debate para tratar de construir conjuntamente un estatuto tributario más eficiente y más equitativo. Vemos con preocupación la perspectiva de que, a pesar de la necesidad de una reforma tributaria con positivo impacto fiscal y social, la innegable polarización política domine sobre la argumentación en este debate.