La semana pasada nos reunimos en Ciudad de México un grupo de académicos de 18 países con Nora Lustig, Ludovico Feoli, Raymundo Campos y Sergei Soares, quienes están editando un Handbook de Política Social en América Latina. Este libro, que saldrá en 2027, abarca casos de estudio en casi todos los países del continente y, además, tiene la virtud de incluir capítulos sobre lugares menos discutidos en la literatura actual, como Nicaragua, Venezuela y Cuba.

En los dos días de presentaciones, me resonó cómo casi todos los países enfrentan desafíos similares en política social. Entendemos la política social como el conjunto de acciones del Estado dirigidas a cubrir necesidades sociales de la población —salud, educación, seguridad social, vivienda, protección frente al desempleo, asistencia social e inseguridad— necesidades que, cuando no se atienden, frenan el bienestar y la movilidad social. Trato de resumir en este post algunas impresiones mías al escuchar a mis colegas presentar los casos de sus países, con la aclaración de que son mis impresiones y no las de ellos.

La Gráfica 1 muestra tendencias en varios indicadores para América Latina desde el año 2000. Empecemos con lo bueno. El PIB per cápita ha crecido 36% y el gasto social aumentó 37%. La escolaridad promedio en la región pasó de 7,9 a 10,3 años. La pobreza monetaria se ha reducido 53%, cayendo 32 puntos porcentuales. Ahora lo no tan bueno: la desigualdad y la informalidad laboral no han mejorado al mismo ritmo. La desigualdad de ingresos, medida por el coeficiente de Gini, ha caído solo un 17%. Y la tasa de informalidad laboral, medida como el porcentaje de trabajadores que no cotizan a un sistema pensional, se ha reducido apenas 15%, dejando a cerca de la mitad de los trabajadores de la región fuera del sector formal. Estas tendencias a nivel regional se repiten en casi todos los 18 países, con matices propios de cada contexto particular. 

Había además patrones comunes entre todos los casos, que nos recordaron que somos mucho más parecidos de lo que a veces creemos. Yo identifiqué cuatro lecciones grandes:

Primero, una palabra se repitió mucho: fragmentación. Varios autores contaban cómo en sus países habían crecido la cantidad de programas y el nivel de gasto en ejes claves de la política social. Pero muchos coincidían en que estos son programas dispersos que persiguen objetivos similares, manejados por entidades distintas que no se coordinan entre sí, duplicando esfuerzos. Si queremos que cada peso invertido tenga más impacto, el reto es claro: es necesario coordinar.

Segundo, a pesar de tener más programas y mayor gasto social, aún hay hogares y personas vulnerables que no reciben nada. En varios países, una parte importante de los hogares en pobreza extrema queda por fuera de los programas de asistencia, incluso cuando existe un programa antipobreza grande. Y ocurre también lo contrario: hogares que no son vulnerables reciben apoyo. Un ejemplo recurrente son los subsidios a la energía o a los combustibles, que suelen beneficiar a quienes están en mejores condiciones económicas. El reto es afinar la identificación de beneficiarios para no excluir a quienes requieren apoyo ni incluir a quienes no lo necesitan. De esa manera, los esfuerzos se concentran donde son requeridos.

Tercero, la política social no siempre cumple su rol redistributivo, que es mover recursos de quienes más tienen hacia quienes menos tienen. Los sistemas de seguridad social suelen favorecer a los trabajadores de mayores ingresos, que son quienes cumplen con los requisitos para pensionarse en la vejez. La evidencia sugiere que, en varios países, los trabajadores de menores ingresos terminan financiando esas pensiones. A esto se suma que el sistema fiscal redistribuye menos de lo que creemos: aunque los impuestos directos como la renta son progresivos (quienes más ganan pagan más), al incluir impuestos indirectos como el IVA la progresividad se desvanece. Este es probablemente uno de los factores detrás de la persistencia de la desigualdad en la región, pues la política fiscal es indirectamente una forma de política social.

Finalmente, se resaltó que algunos grupos enfrentan desventajas sistemáticamente mayores que otros: las mujeres, los pueblos indígenas y afrodescendientes, la población rural, las personas con discapacidad, las poblaciones migrantes y la comunidad LGBTQ+, entre otros. Se reconoció que las políticas universales no siempre garantizan que todos los grupos avancen al mismo ritmo, y que necesitamos pensar en diseños más inclusivos para evitar que las brechas se amplíen, pues son una barrera para la equidad y el desarrollo.

Estos retos son comunes a todos los países, pero su escala es distinta en cada uno. Para los detalles específicos, habrá que esperar a que salga el Handbook en 2027. Mientras tanto, espero que esta reflexión muestre que las conversaciones regionales nos ayudan a identificar los problemas que nos conciernen a todos. Toca ir un paso a la vez. Como dice René de Calle 13 en Latinoamérica: "Soy América Latina, un pueblo sin piernas pero que camina." Me alegra ser parte de este grupo que, paso a paso, está pensando en cómo caminamos para una mejor política social de la región y en cada uno de los países estudiados.