El recaudo de la Dian en las aduanas está cayendo. Es el único rubro en el que cayeron los ingresos de impuestos entre 2022 y 2023. La baja tiene que ver con la caída en las importaciones, que afecta las aduanas. Pero, en medio, el gobierno decidió terminar el contrato para modernizar el sistema de aduanas, que ha tenido muchos problemas desde los últimos meses de 2023. En cambio, la apuesta de Luis Carlos Reyes, el director de la Dian, es desarrollar un software propio.
Para hablar sobre reformas administrativas que permitan combatir la corrupción, mejorar el recaudo tributario y reducir la burocracia, La Silla Académica entrevistó a Rachid Laajaj, profesor asociado de economía de la Universidad de los Andes.
Laajaj es doctor en Economía de la Universidad de Wisconsin. Llevó a cabo, junto a Marcela Eslava, decana de la facultad de economía de los Andes, y Tidiane Kinda, del Fondo Monetario Internacional, una investigación sobre la computarización de las aduanas en Colombia y los costos de la burocracia y la corrupción en este sector.
La Silla Académica: Este gobierno está preocupado porque tiene que recaudar más plata y una de las formas en las que se puede hacer esto es a través de las aduanas. En la investigación ustedes muestran que cambios administrativos relacionados con el uso de la tecnología lo aumentan, sin tener que aumentar los aranceles, ¿cómo aumentó el recaudo, en cuánto y por qué?
Rachid Laajaj: Hay dos formas en las que se puede perder el recaudo. Uno, es el contrabando, importaciones no declaradas totalmente, que podría ser del 10%. Lo otro es el contrabando que viene de declarar menos de lo que vale realmente la mercancía, porque juegan con categorías por las que pagan menos.
Hay dos maneras de aumentar el ingreso de las aduanas. Por un lado, aumentar la base, la cantidad de importaciones que tienen impuesto. O simplemente asegurarnos de que aplicamos mejor estas tasas, y que la gente pague lo que tiene que pagar.
Cuando los impuestos suben, sube el recaudo, pero se penaliza a los importadores y cuando los impuestos bajan, se beneficia a las empresas, pero disminuye el recaudo. Estas mejoras administrativas son un gana-gana para ambos porque el recaudo aumenta y para las empresas todo es más rápido.
En el estudio encontramos que entre 2000 y 2005, los puertos que se sistematizaron aumentaron sus importaciones en un 70% en comparación con los puertos no reformados. Esto responde a varios factores difíciles de calcular individualmente, pero en total el aumento del recaudo fue de 20% más por cada dólar que se importó.
LSA: En la investigación ustedes afirman que la computarización del registro de importaciones bajó los costos de la burocracia y de la corrupción. ¿A qué se refiere con computarización? ¿De quién fue la idea?
RL: La idea de computarizar tuvo que ver con una tendencia de los países de ingresos medios de modernizar sus sistemas de aduanas. La idea de la investigación surgió porque al preguntarles a funcionarios de la Dian qué creían que había mejorado dentro de la institución dijeron que la sistematización de importaciones a principios de siglo. Preocupante, porque fue hace mucho.
Lo que se hizo fue sistematizar declaraciones para facilitarlas y compararlas, así aparecen sistemas de análisis de riesgos. Estos sistemas comparan las declaraciones de exportación del otro país con las de importación en las aduanas para ver si hay diferencias.
Usamos los datos de la Dian en importaciones, exportaciones y transacciones. Utilizamos los datos sobre las encuestas anuales del sector manufacturero. Así tuvimos la historia completa de cómo les fue a las empresas importadoras. Según nuestra investigación la modernización no solo mejora el recaudo, sino que mejora la economía y el crecimiento de estas empresas.
LSA: ¿Cómo se golpeó la corrupción?
RL: El sistema de computarización afectó la discrecionalidad de los aduaneros. Es decir, el poder de decisión que tenía un aduanero, sin criterios muy claros, de cuánto tiempo retener o cuándo autorizar el paso de las importaciones de una firma.
El tiempo es muy costoso para las empresas, es mejor pagar a los funcionarios por autorizar el paso que esperar unos días más. Otro de los problemas era la decisión que tomaba el aduanero de si la mercancía era revisada en físico, lo que también implicaba tiempo.
La sistematización de las declaraciones para compararlas y el mejor uso de la información tiene dos efectos: se puede reducir el tiempo promedio del paso por las aduanas y reducir el poder de decisión del funcionario.
Volvamos al problema de la discrecionalidad. Si el burócrata tiene que interactuar directamente con los importadores y no hay muchos controles se crean los elementos propicios y los incentivos para la corrupción. Cuando no se sabe quién toma una decisión y a quién le afecta hay cierta transparencia.
Cuando hay escándalos como el de Óscar Ambuila, en los que uno ve que los aduaneros y sus familias pueden vivir con lujos, uno se preocupa de ver que los más exitosos son los más corruptos.
Para un nuevo sistema es clave que las personas que lo programen no pueden ser las mismas que lo usen, porque les da mucho poder. Este siempre es un juego del gato y el ratón. Hay que actualizarse permanentemente porque la corrupción se desplaza. Cuando logramos solucionar una forma de hacer fraude, encontrarán otra.
LSA: ¿Cómo la computarización mejora la economía de las empresas?
RL: Antes del estudio, no era obvia la relación entre la reducción de la corrupción y la burocracia con los beneficios económicos a las empresas en este contexto. Pero la corrupción genera incertidumbre. En una situación en la que una firma importa algo y le paga al aduanero parte de los aranceles, uno pensaría que eso le sirve a los importadores. Pero saber en cuánto tiempo van a estar esas mercancías en el despacho aduanero, cómo van a tener que negociar y cuánto van a tener que pagar no es fácil. Es preferible pagar el monto del impuesto legal y tener seguridad.
La corrupción causa distorsiones que desmotivan la actividad económica. Quienes pagan todos los impuestos se ven penalizados y se desmotivan, mientras que quienes están conectados con los aduaneros se ven beneficiados.
La disminución de la burocracia también es clave, la disminución del tiempo de espera entre 2000 y 2005 hizo que el sistema fuera más eficiente.
LSA: ¿Cuánto costó hacer la computarización de la aduana en el 2000 y qué implica hacer este tipo de reformas?
RL: El sistema que se implementó a principios de siglo costó 9 millones de dólares actuales. Hoy en día estamos hablando de que un nuevo sistema actualizado costaría alrededor de 90 millones de dólares, porque son sistemas más complejos.
En todo caso, lo que se gana al invertir esta plata es mucho más de lo que cuesta el sistema, no solo en recaudo sino en la ganancia económica para las firmas. También se gana en cultura del pago de impuestos si los procesos son más sencillos.
LSA: En el artículo se menciona que durante esta transición las empresas preferían pagar un 113% más en transporte para ir a puertos computarizados. ¿Por qué?
RL: Claramente, hay una preferencia por los puertos computarizados, lo que indica que la mayor parte de las empresas no se beneficia de la corrupción. Si les gustara o les beneficiara más pagarle a funcionarios de la aduana seguirían yendo a los puertos no computarizados, pero esa corrupción era más por coerción. Casi que encima de los aranceles, hay que pagarle al funcionario y perder tiempo, es decir, hay un gran perjuicio. La preferencia revelada es el puerto moderno.
LSA: ¿Cómo ve la lucha de este gobierno contra la corrupción? Si tuviera que hacer una recomendación de estrategias para combatir un problema como la corrupción, ¿qué diría?
RL: De parte de la Dian, hay unas cifras que parecen mostrar un aumento en el recaudo. El aumento del recaudo se debe, en cierta proporción, al aumento de eficiencia de la Dian.
En el largo plazo lo que se necesita es el cambio cultural. Algo que me marcó mucho como extranjero es lo normalizado que está no pagar IVA. Una vez compré un mueble, yo quería pagar los impuestos y piensan que uno es bobo por no aprovecharse. Es un tipo de robo y de corrupción que la mayor parte de colombianos están dispuestos a aceptar.
La tecnología nos ayuda, pero significa que no confiamos en las personas y que tenemos que vigilar todas las transacciones. La pregunta es cómo cambiar a una cultura más honesta en la que el que es deshonesto es castigado. El cambio implica que la gente entienda que debe poner de su parte.
En el tema de las aduanas, mostramos que el sistema de computarización fue genial en los 2000 a 2005, pero hoy está muy atrasado. Los datos muestran que para importar en Colombia el promedio de tiempo es de 18 días. Imagínense que alguien importe fresas. Una mercancía es una inversión.
LSA: El sistema de aduanas que se usa hoy es el mismo que ustedes estudiaron. Se había hecho un contrato para actualizarlo pero se terminó. ¿Cuáles son los costos que está pagando Colombia en este momento por no tener un sistema de registro de aduanas actualizado?
RL: Los costos son los tiempos largos para pasar la aduana, también los actos de corrupción que son difíciles de detectar y cuantificar.
Hay que entender que existe un tipo de carrera entre los que trabajan por luchar contra la corrupción y los corruptos. Cada vez que se actualiza o se diseña un nuevo programa, con el tiempo alguien va a encontrar nuevas maneras para saltárselo. La tecnología que están usando ahorita combina menos fuentes de información, su análisis de riesgo es menor. También hay quejas porque no es amigable con el usuario.
Sobre el contrato, la discusión gira en torno a si es mejor comprar un programa prediseñado y hacerle adaptaciones o hacer un programa que se diseñe para el contexto colombiano. El director de la Dian decidió que el programa prediseñado no era una buena opción. Este cambio de contrato implica tiempo, pero hay un consenso de que sí o sí hay que mejorar ese programa.
LSA: Su investigación muestra que la computarización causó un aumento en el recaudo de aduanas, ¿por qué uno ve en las cifras que entre 2022 y 2023 el único rubro de impuestos que no aumentó fueron las aduanas?
RL: Entre el 2000 y el 2005 hubo un aumento muy claro de los ingresos del recaudo de aduanas. Hoy es difícil decir en qué proporción la pérdida de recaudo en aduanas se debe a la reducción de importaciones y qué porción a las fallas de un sistema desactualizado.
Es razonable pensar que una actualización del sistema aumente el recaudo. Reduce la corrupción porque los análisis de riesgo son mejores. Aparte, facilita las importaciones. Hoy las barreras no arancelarias a las importaciones son más costosas que los mismos impuestos.
LSA: El gobierno tiene un discurso contra la corrupción, pero se centra en reformas de un alto costo político que deben pasar por el Congreso. Estas herramientas que tienen que ver con ajustes administrativos tienen un costo político menor y los empresarios están de acuerdo en que se hagan. ¿Qué tanto vale la pena esforzarse por sacar este tipo de cambios administrativos?
RL: En el papel todos estamos de acuerdo en que serían muy útiles y poca gente va a estar en contra de la mejoría tecnológica. La lucha contra la corrupción conlleva ciertos perdedores y es difícil saber qué influencia pueden tener estos en para prevenir estas mejoras. Ahí hay una resistencia.
El costo del sistema es una resistencia. 90 millones de dólares es una suma importante. Pero estudios como el nuestro muestran que los beneficios en la economía son tales que es un precio que vale la pena. El hecho de que sea muy costoso no es un motivo para no hacerlo.
Al menos en su discurso, el director de la Dian presentó el cambio del contrato como que tocaba pararlo para avanzar en una mejor alternativa, pero que es una prioridad. La única razón por la cual está bien haber rechazado el contrato es porque van a proponer algo muy rápidamente.
LSA: El gobierno está pensando en hacer una reforma en la administración de los puertos que consiste en que dejen las manos de los privados, para volver a manos públicas. ¿Qué tan buena idea es que todo lo que tiene que ver con comercio exterior pase a estas nuevas manos?
RL: No hay una jerarquía de cuál es más propenso a ser corrupto entre el privado y el público.
Las empresas privadas internacionales tienen un efecto reputación. Si quieres mantener tu reputación debes mostrar que no eres corrupto. En África esta ha sido una estrategia recurrente porque las aduanas son tan corruptas que la empresa privada es más eficiente porque tiene que defender su reputación.
En Colombia esto es más confuso. Por un lado, no se sabe qué tan serio es el gobierno o si esto es solo para asustar a los privados. Las consecuencias a corto plazo pueden ser desorden, a largo es difícil decirlo. Lo que sí es verdad es que el sistema de aduanas hoy no es capaz de detectar los problemas de corrupción.
Es importante manejar las importaciones de manera inteligente. Pasarlo de los privados al Ejército no sería mejor o más inteligente, porque no saben cómo hacerlo.
LSA: Los Estados tienen una gran pelea con los paraísos fiscales y con la protección del secreto fiscal. ¿Cómo evalúa este tema de justicia tributaria?
RL: Es suficiente que unos pocos países ofrezcan este servicio para que ya haya formas de escapar a todo el sistema de información internacional. Y a estos países les sirve ser paraísos fiscales, porque guardan el dinero y lo pueden invertir y recibir una parte de esto.
Lo primero que falta es voluntad. Cuando hay unos poquitos que no quieren cooperar, pues se daña todo. En segundo lugar, hay una carrera tecnológica. No solo es el dinero, sino los intermediarios que crean. Ponen un nombre y luego otro y luego otro y luego otro, y solo los abogados y contadores son capaces de reencontrar el camino para identificar el origen de ese dinero. Y se requiere una cooperación internacional para detectar esto y controlarlo.
LSA: Los ajustes administrativos como los que aumentaron el recaudo, ¿en qué otros espacios se podrían implementar en Colombia?
RL: La Dian se ha esforzado mucho en los últimos años para mejorar. Esto pasa como ya dije, por facilitar las declaraciones porque es el primer paso para que la gente lo haga más.
Es como con el escándalo de los Panamá Papers. Ayudó a aumentar el recaudo, porque dio luz a una parte de la población con ingresos más altos y que tiene más facilidad para mover su dinero a otros países. Es difícil estimar cuánto, pero todavía hay margen para mejorar esos ingresos.
A Colombia le ha ido bastante bien en términos de gobernanza electrónica. Por internet uno puede acceder en varios pasos a procesos administrativos y el país tiene una política de datos abiertos. Esta transparencia es importante porque permite detectar casos de corrupción. Hacer el seguimiento de gastos permite saber qué pasó con la plata. Seguir mejorando eso es muy importante.